Director del Instituto de Firma Digital de la Provincia de San Luis

¿En que año comenzó la aplicación de la firma digital en la Provincia y como contribuye con la sociedad la política de despapelizacion estatal?

En reiteradas ocasiones observamos con asombro como desde el gobierno Nacional se anuncian la implementación de firma digital, la creación de un documento electrónico o de cualquier tecnología relacionada a la firma, cuando en la Provincia contamos con la aplicación efectiva de esta tecnología desde hace más de 5 años.  En 2009, San Luis comenzó a aplicar la firma digital a través de la Universidad de La Punta (ULP). Cinco años después, se consolida como una de las provincias argentinas más avanzadas en esta temática. Desde el mencionado año hasta la actualidad se han realizado más de 450.000 expedientes de manera digital los cuales poseen más de 3.000.000 de actuaciones firmadas digitalmente, logrando despapelizar el 100% de la administración pública, e integrando a este proceso a más de 90 empresas del sector privado de la Provincia. Gracias a esta despapelización el Instituto de firma digital contribuye con el medio ambiente ya que en 4 años se han evitado utilizar:

•       64 toneladas de papel

•       Se evitó la tala de 1084 árboles adultos.

•       Se evitó la utilización de 956.250 Lts de agua.

•       Se evitó el uso de 612.000 KWh en el proceso de fabricación del papel.

•       Se evitó la emisión de 245 Toneladas de CO2.

•       Se evitaron 95625 Kg de residuos.

La despapelización también contribuye con la dinámica en el manejo de los expedientes y la reducción de costos en lo relacionado a resmas de papel como así también en los costos que implica el mantenimiento y tintas de impresoras. Reducción de espacios en edificios públicos en lo que respecta a archivos de expedientes.

No obstante lo expuesto, la Universidad de La Punta ha celebrado convenios con empresas privadas que no han logrado despapelizar del todo sus gestiones, las mismas nos donan el papel utilizado y la planta de reciclados de la institución referenciada, lo transforma en libretas, agendas, cuadernos, pantallas para lámparas, cuadros entre otros productos.

¿Cuál es el motivo por el  que la firma digital se puede aplicar de manera practica  en la Provincia de San Luis y no en otras Provincias?

En parte, debido a que el Instituto de Firma Digital cuenta con una imponente infraestructura, con el personal capacitado y dispone del marco normativo y legal para la aplicación de las nuevas tecnologías, y de sistemas que permitan el fortalecimiento de los aspectos de seguridad informática, pero considero que gran parte del éxito en la implementación, se debe al escenario en el que se monta la firma digital, al respecto, brevemente mencionaré que el Gobierno de la Provincia de San Luis abrió la Agenda Digital, al decidir establecer un marco legal para la incorporación de la tecnología a la vida diaria, empezando por vincular las ciudades más importantes mediante el tendido de fibra óptica, a lo que se sumaron posteriormente tecnologías de comunicación que  llevaron cualquier tipo de señal portadora de información a cualquier lugar de la provincia donde la fibra óptica no llegara, lo que permitió incluir digitalmente a pequeñas poblaciones alejadas de los centros urbanos más importantes como, asimismo, a las escuelas rurales. Estas acciones de la Agenda Digital están destinadas satisfacer los requerimientos tecnológicos de los sectores productivos, educativos, y de gobierno, y se utilizaron herramientas que tuvieron en cuenta tres premisas fundamentales: la capacitación, la conectividad y el acceso a una PC lo que llevó a la generación de planes masivos de capacitación, a la implementación de Wi Fi gratuito para todos lo que incluye la antena de recepción de la señal y a la aplicación de políticas proactivas para la compra de antenas domiciliarias (CPE) como así también computadoras personales,  este plan generaba un crédito fiscal por 50% del valor total  para el pago de impuestos Provinciales. De esta forma el Estado Provincial subvencionó la adquisición de PCs lo que ha llevado a que más del 75% de los hogares tengan computadoras personales, esto sumado a la entrega de 81.262 netbooks educativas en el nivel primario nos da un valor aproximado al 90%  de ciudadanos con computadora

¿Además de la firma de expedientes, ¿en qué otros procesos pueden utilizarse los certificados digitales?

En la Provincia de San Luis contamos con una Smartcard gratuita denominada CIPE (Cedula de Identidad Provincial Electrónica) que sirve de DNI de los habitantes de la provincia de San Luis, la misma posee dos certificados, uno de firma digital de habitantes y otro de autenticación de personas físicas, la misma puede ser utilizada en un casillero digital llamado Portal Puntano, que permite la interoperabilidad entre el casillero mencionado, la CIPE, la Firma Digital para la realización de trámites.

En cuanto a los cientos de trámites disponibles en el Portal Puntano, cabe mencionar, los más utilizados por los ciudadanos son los relacionados a la obra social del estado provincial solicitud, consulta y firma de órdenes, a Rentas provincial, acceso al sitio, consulta y pago de impuestos, denuncias a la defensa del consumidor. Actualmente, el portal, entre otros trámites, cuenta con la obtención de la factura de San Luis Agua; asimismo, con la intención de fomentar su uso por parte de docentes y alumnos, fueron incorporados al Portal Puntano recursos educativos para que los alumnos accedan a material didáctico,  tales como mapas de la provincia de San Luis, material de estudio, etc.

En estos meses hemos aumentado de manera considerable el uso del Portal y pensamos continuar por la misma senda, colocando en puntos estratégicos de la provincia módulos de rápida gestión accesibles para todos los ciudadanos.

Después de los alcances obtenidos hasta el momento con la firma digital, ¿cómo piensan continuar con su implementación?

Estamos orgullosos de los resultados alcanzados, pero también estamos convencidos de que tenemos un largo camino por recorrer. Sin caer en triunfalismos, pensamos que estos resultados son los logros a corto plazo que, por supuesto, son muy importantes, pero nuestra apuesta es a largo plazo

En el proceso de continuo crecimiento en el uso de esta herramienta, se hace necesario  lograr nuevos ámbitos de aplicación y reconocimiento de la Infraestructura de Firma Digital de San Luis a nivel nacional. La Provincia de San Luis anhela trabajar de modo conjunto con la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación para lograr cruzar sus certificados raíz sumando esfuerzos, ello se traduce en un reconocimiento institucional en pie de igualdad, de interdependencia, partiendo de la base que se trata de una “asociación libre” entre Instituciones que deciden crear vínculos de cooperación y de intercambio a partir de opciones propias, buscando compartir experiencias, recursos y beneficios.

Desde el punto de vista legal, ¿esto es factible, tomando en cuenta que la adhesión de la Provincia de San Luis a la Ley Nacional es parcial?

Por ley  N° V-0591-2007  la Provincia de San Luis adhiere a la Ley Nacional Nº 25.506 desde el  CAPITULO I al IV, reservándose en el marco de su autonomía resolver sobre su propia organización institucional, autoridad de aplicación, sistema de auditoría y todo lo atinente a su  infraestructura de firma digital; respetando las pautas técnicas, de procedimiento y de control de la ley 25.506.

Dicha ley fue reglamentada por el Decreto Provincial N° 0428-MP-2008 poniendo en marcha la implementación de su infraestructura de firma digital, asignando a la Universidad de La Punta la doble función de Autoridad de Aplicación de la ley y su dto. Reglamentario (art. 11º) y de Ente Licenciante (art. 26º), facultando a éste último para actuar además como Certificador Licenciado.

Considero que existen ciertos vacíos legales de la normativa nacional, a tal efecto me atrevo a hacer una consideración personal sobre el particular.

El Congreso de la Nación puede legislar para la jurisdicción nacional sobre cualquier materia no delegada por las provincias y de ser útil o conveniente su aplicación generalizada, en el mismo texto se invita a las provincias a adherir,  lo que debe materializarse mediante el dictado de una ley de adhesión por cada una de las legislaturas provinciales.

La invitación a la adhesión contenida en el art. 50 de la ley 25.506 es la primer señal que da el legislador nacional revelando que no existe competencia del gobierno federal para imponer en las jurisdicciones provinciales la totalidad de las normas de dicha ley.

Las disposiciones contenidas en la misma son de diversa jerarquía, algunas de ellas son normas de fondo, de naturaleza civil y penal cuyo dictado es competencia del gobierno federal y basta con su promulgación por el Poder Ejecutivo Nacional para que adquieran plena vigencia en las jurisdicciones provinciales. Otras en cambio, entran en la órbita de las competencias para legislar con efecto en la jurisdicción nacional como es el caso del resto de las contenidas en la ley 25.506, que requieren la aceptación de cada estado provincial para que tenga vigencia en su territorio.

Cabe aclarar que de no haberse dictado la ley que venimos comentando, los estados provinciales podrían haber implementado el uso de firma digital en su jurisdicción, y hasta adoptar otras formas de  validación distintas a la criptografía asimétrica, amparados en art. 121 CN, al no estar incluida ésta materia en las competencias delegadas al gobierno federal contenidas en el art. 126 de la CN.

Coherente con lo enunciado precedentemente, las normas contenidas en la presente ley podrían dividirse en 2 grupos, el primero abarca normas mediante las cuales se introduce en el derecho argentino la tecnología más avanzada en materia de contratación a distancia; asignándole efectos jurídicos plenos como manifestación de voluntad negocial tanto a la firma digital como a la electrónica. Define los distintos actos y mecanismos (firma y documento digital, firma electrónica, certificados digitales, certificador licenciado); atributos de la firma digital (presunción de autoría, inalterabilidad y no repudio,) y requisitos de validez de la firma digital y del certificado digital.

El segundo grupo de normas abarca la organización institucional del régimen de firma digital, que incluye esencialmente lo referido a Infraestructura de Firma Digital, Autoridad de Aplicación, Sistema de Auditoría, Régimen de Sanciones entre otras.

Así, en el capítulo XI de Disposiciones Complementarias impone el uso de firma digital en el ámbito del Estado Nacional incluyendo en este ámbito lo descripto en el art. 8º de la Ley de Administración Financiera 24.156 que comprende la Administración Nacional Central y Organismos Descentralizados, Empresas y Sociedades del Estado o aquellas en que tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones, Entes Públicos Autárquicos y Fondos Fiduciarios total o mayoritariamente con bienes y/o fondos del Estado Nacional.

Según la redacción de la ley nacional en todas las menciones al  ente licenciante lo hace en singular frente a lo cual cabrían dos interpretaciones, que está legislando para la jurisdicción nacional, quien  tendrá su propia infraestructura de firma digital en la cual solo cabe un ente licenciante  y las provincias que adhieran a la ley podrán replicar dicho esquema teniendo  el propio ente licenciante; o que para la ley deba existir una sola infraestructura de firma digital en el país, consecuentemente un solo ente licenciante del cual dependería el licenciamiento de todos los certificadores de la república.

Esta segunda interpretación, conforme lo hemos descripto, es ciertamente violatoria de las autonomías provinciales en ejercicio de la cual varios estados han hecho reserva expresa, al decidir crear su propia infraestructura de firma digital que implica tener su ente licenciante y certificado raíz con el cual pueden licenciar en su jurisdicción a los certificadores, y esto se repetiría en cada una de las jurisdicciones provinciales que optaron por tener su propia infraestructura.

Resulta de máxima importancia definir la cuestión debido a las funciones que la ley le asigna al Ente Licenciante, siendo el único que puede válidamente licenciar a un certificador, revocar o cancelar  la licencia otorgada, aprobar los manuales de procedimientos, el plan de seguridad, el cese de actividades y el detalle de componentes técnicos a utilizar.

Más aun teniendo en cuenta la enorme falencia de normas que permitan el reconocimiento de los certificados emitidos por las provincias que se reservaron la facultad de contar con su propia infraestructura de firma digital incluido su propio ente licenciante.

Como se enunciara precedentemente, pareciera que para la ley debiera existir un solo ente licenciante cuando no existen razones técnicas y/u operativas que lo justifiquen lo cual  en nuestra opinión constituye un avance ilegítimo sobre las autonomías provinciales, desde que al pedir la adhesión se está reconociendo la falta de competencia para imponer normas de esta naturaleza a los gobiernos provinciales quienes definirán a cuanto de su autonomía están dispuestos a renunciar.

La diversidad de jerarquías de normas contenidas en la ley 25.506,  algunas de ellas de clara competencia para su dictado del gobierno federal, como aquellas que modifican o complementan las que integran los códigos de fondo, permitieron a mi entender, que el Poder Ejecutivo, excediendo sus facultades reglamentarias y luego la Jefatura de Gabinete de Ministros invadiendo materias y competencias no contenidas en las otorgadas en su calidad de Autoridad de Aplicación; terminaran intentando regular el régimen de Firma Digital de la República Argentina, como se menciona  en los considerandos y en la parte dispositiva de la DA 6/2007 cuando,  ello implica un avance  sobre competencias de los estados provinciales consagradas por la Constitución Nacional.

Más grave aún es arrogarse la facultad exclusiva de otorgar licencias a certificadores,  implantando en los hechos la existencia de un solo certificado raíz que no tiene sustento legal, menos aún tecnológico, prueba de ello es que se aceptarían certificadores licenciados en el extranjero, lógico, en el marco de otro certificado raíz.

Cabe analizar la redacción de uno de los considerandos:

  • Que dado que la Ley N° 25.506      establece una Infraestructura de Firma Digital de alcance federal, a fin      de optimizar el aprovechamiento de los recursos y las experiencias      desarrolladas, resulta conveniente subsumir la mencionada Infraestructura      del Sector Público Nacional dentro de la creada a nivel federal por la Ley      citada.

Sin perjuicio de ser redundante y reiterativo la primer cuestión es identificar en el texto de la ley, es en qué artículo se crea la Infraestructura de Firma Digital con alcance Federal y en el supuesto que a ello se llegue por vía de interpretación, esta metodología no es apta en cuestiones de competencia primaria y exclusiva de los estados provinciales en su territorio consagradas por la Carta Magna al no estar comprendida esta materia entre las delegadas taxativamente en el Gobierno Federal,  salvo su aceptación expresa mediante una ley de adhesión emanada de las respectivas legislaturas provinciales. Esto es reconocido por el legislador nacional al incluir la invitación a la adhesión contenida en el art. 50 de  la ley.  Las medidas adoptadas por las distintas leyes de adhesión demuestran que ejerciendo su autonomía varias provincias no aceptaron esta integración en una sola infraestructura de firma digital estructurada, conducida, reglamentada y controlada por el gobierno federal.

En el mejor de los casos la redacción del citado considerando ha sido poco feliz y estaría desviando o alterando el contenido de la ley objeto de reglamentación, llegando en el peor de los extremos a pretender emitir disposiciones de carácter legislativo bajo la figura de la reglamentación, lo que estaría viciado de nulidad absoluta según lo establece el primer apartado del inc. 3 del art, 99 CN

El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo”.

En cuanto a los aspectos técnicos, no existe impedimento para que se crucen certificados entre dos o más instituciones o países. Ello consiste en la  reciproca instalación de los  certificados raíz en el almacén de  certificados  de cada uno de los servidores de quienes pretenden reconocerse mutuamente.

Ello permitiría un avance notable y mayor agilidad en la implementación de la firma digital en nuestro país.

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Dr. Carlos Gabriel Varela

Abogado, con posgrado en derecho Tributario, y Diplomado en Derecho Administrativo y Administración Pública. Es especialista en Procedimiento Tributario, en Procedimiento Administrativo y en Delitos Informáticos.

Actualmente se desempeña como Director del Instituto de Firma Digital de la provincia de San Luis y fue el responsable de la Normativa Jurídica del Instituto de Firma Digital de dicha provincia y Jefe de Asuntos Judiciales y Sumarios de la Universidad de La Punta.

Política Comunicada

Política Comunicada es un medio digital sobre innovación tecnológica y política en la gestión pública de los gobiernos locales Iberoamericanos.

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